咸寧市財政局課題組

核心提要：幕阜山區(qū)是長江中游地  區(qū)重要的生態(tài)屏障，然而，長期以來有關(guān)  生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟政策嚴重短缺，生態(tài)補  償不到位，使得幕阜山區(qū)成為了資源富  集的欠發(fā)達地區(qū)。近幾年，生態(tài)補償被  提升到前所未有的高度。國家出臺了一  系列政策法規(guī)，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健  全生態(tài)保護補償機制的意見》《關(guān)于建立  健全長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護長效機  制的指導(dǎo)意見》等，都對生態(tài)補償作出了  明確規(guī)定。湖北省鼓勵省內(nèi)長江流域相  關(guān)市縣建立補償機制，提出先建先補，先  建多補，有效果得獎，沒效果扣錢。在此  大背景下，構(gòu)建幕阜山區(qū)生態(tài)補償機制  建設(shè)正逢其時。

一、構(gòu)建流域補償機制  

1、跨流域橫向補償機制  

（1）應(yīng)按時建機制。根據(jù)省政府提出的  “先建先補，先建多補”要求，我市宜在 2018  年底前，將發(fā)源于幕阜山區(qū)的陸水河、富水水  庫和高橋河跨流域的生態(tài)補償機制建立起  來，并按照文件規(guī)定簽訂補償協(xié)議。  （2）確立補償?shù)臉藴?。以什么標準作? 補償?shù)囊罁?jù)是協(xié)商簽訂補償協(xié)議的關(guān)鍵。參  照先進地區(qū)經(jīng)驗，按照《地表水環(huán)境質(zhì)量標  準》（GB3838-2002）中高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、  總氮、總磷4 項指標確定補償指數(shù)P，即以環(huán)  保監(jiān)測斷面的4項指標年平均濃度值為基本  限值，綜合考慮降雨徑流等自然條件變化，確  定水質(zhì)穩(wěn)定系數(shù) 0.85，得到補償指數(shù)為無量  綱值。P小于等于1，下游補償上游；P大于1  或上游流域境內(nèi)出現(xiàn)重大水污染事故，上游  補償下游。  

（3）補償資金分配。為體現(xiàn)激勵原則，市  級安排一定數(shù)額補償資金（如 500 萬元），上  下流均拿出 500 萬元，作為補償資金。按河  段長度，依據(jù)監(jiān)測結(jié)果，統(tǒng)籌分配。并向省財  政廳申請，將跨流域補償資金直撥到市，由市  級財政統(tǒng)一安排到環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)項目  中。補償資金實行“月核算、月通報、年清繳”，資金的解繳、使用、管理由區(qū)縣協(xié)商決  定，并在補償協(xié)議中明確。  

（4）補償資金用途。主要用于流域污染  治理和生態(tài)保護，包括以下6個方面：飲用水  源地保護、農(nóng)村面源污染防治、城鎮(zhèn)污水垃圾  處理及配套處置設(shè)施建設(shè)和運營維護、點源  污染治理項目、生態(tài)修復(fù)工程。各市、縣用于  支持水源地保護與水環(huán)境治理的資金不得低  于本地本年度所獲得的重點流域生態(tài)保護補  償資金的70%。 

2、運用PPP、EPC、BOT等模式補償  

如咸寧大洲湖生態(tài)建設(shè)示范區(qū)項目，主  要是退田還湖，建成濕地公園，總投資 28 億  元，已通過招投標，采取 PPP 模式投建，由中  建三局承建。又如淦河中上游水生態(tài)環(huán)境綜  合治理工程，建設(shè)內(nèi)容包括排澇設(shè)施，黑臭水  體整治，沿河基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及城市防洪，河岸  綠化及雙龍山、孝子山、潛山、香吾山環(huán)境綜  合整治等，總投資18.84億元，由中建三局采  取 EPC 方式投建（即投資、設(shè)計、建設(shè)一體  化）。  

3、利用市場機制進行補償  

可借鑒排污權(quán)交易經(jīng)驗，嘗試從用水權(quán)  交易中收取生態(tài)補償費。幕阜山區(qū)水資源總  量 140 億立方米，按照“使用者和受益者付  費”的原則，向流域取水的單位和個人收取生  態(tài)補償費，是一條可行的市場化生態(tài)補償機  制。  

4、非跨縣流域可采用自律方式進行補償  

政府指導(dǎo)資助成立流域管戶協(xié)會、理事  會等民間組織，通過制訂章程，實行自我約束  和自行管理。對其履行流域保護和生態(tài)補償  職責(zé)，縣市財政應(yīng)安排相應(yīng)的補償資金。對  在農(nóng)村設(shè)立垃圾兌換超市給予補助，鼓勵村  民用垃圾兌換商品，樹立環(huán)境保護意識。  

二、創(chuàng)新機制推進森林補償 

1、發(fā)揮碳市的補償功能  幕阜山區(qū)年固碳可達638000萬千克，釋  放氧氣466萬千克。如果按武漢碳交易市場  價格28元/千克計算，可成交1786 億元。如  果按10%提取生態(tài)補償費，將是一筆可觀的  補償來源。目前，全國有7個碳市交易所，交  易日趨活躍。幕阜山片區(qū)各縣市要輸送人員到交易培訓(xùn)，掌握交易規(guī)則。加強與相關(guān)企  業(yè)（如仟億達科技有限公司）合作，建設(shè)碳匯  林基地。還可與財政部溝通，試水清潔發(fā)展  機制項目。  3、爭取發(fā)行綠色債券  鼓勵本地實力雄厚企業(yè)和引進的戰(zhàn)略投  資企業(yè)參與幕阜山區(qū)森林建設(shè)保護，政府幫  助發(fā)行綠色債券，進行生態(tài)補償。  

4、提高生態(tài)公益林補償標準  將生態(tài)公益林補償標準提高到1200元/  畝，其他經(jīng)濟林林800元/畝。明確造林責(zé)任  制，實行造林補償與林木成活率掛鉤。  

三、強化責(zé)任落實礦山補償  

1、實行嚴格許可制度  不論那種礦產(chǎn)資源都是不可再生資源，  礦山開采對生態(tài)破壞大，修復(fù)難。因此，要緊  緊抓住特許經(jīng)營這個牛鼻子，嚴格資格審查，  嚴格環(huán)境評價，嚴格安保措施，嚴把準入關(guān)  口。通過掛牌競投方式，征收出讓金，優(yōu)選符  合條件的業(yè)主，使生態(tài)補償不致落空。  

2、建立健全配套制度  根據(jù)中央要求，省級層面要制定《礦山環(huán)  境治理恢復(fù)基金管理辦法》，市縣要制定實施  細則，以確保礦山開發(fā)與生態(tài)補償機制協(xié)調(diào)  進行。在《礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金管理辦法》  尚未出臺之前，不得審批礦山開采。 

3、加強相關(guān)責(zé)任追究  對審批把關(guān)不嚴或督促補償不力，造成  生態(tài)環(huán)境嚴重破壞的，由紀檢監(jiān)察機關(guān)進行  問責(zé)追責(zé)。財政部門應(yīng)會同國土、環(huán)保部門  對基金提取、使用及治理恢復(fù)與土地復(fù)墾工  作情況進行檢查。對于未使用基金，要退還  礦山企業(yè)，并督促礦山企業(yè)履行治理恢復(fù)與  土地復(fù)墾義務(wù)。對拒不履行義務(wù)的礦山企業(yè)  記入信用黑名單，向社會公布。還要就其破  壞礦山地質(zhì)環(huán)境的行為向人民法院提起公益  訴訟，要求其進行損害賠償。  

4、制定相關(guān)補救措施  礦山企業(yè)不履行治理恢復(fù)與土地復(fù)墾義  務(wù)或履行不到位且拒不整改的，可由國土資  源主管部門委托第三方進行治理恢復(fù)，該費  用從礦山企業(yè)提取的基金中列支。讓專業(yè)隊  伍做專業(yè)的事，這應(yīng)是今后礦山治理恢復(fù)的主要途徑。 

四、實施生態(tài)補償?shù)谋Ｕ洗胧? 

1、加快生態(tài)補償?shù)胤搅⒎? 建議市人大常委會啟動《幕阜山區(qū)生態(tài)  補償條例》立法程序。明確生態(tài)補償?shù)姆秶? 補償方式、補償資金來源及分配辦法、補償主  體的責(zé)任、違規(guī)行為的罰則。  

2、建立生態(tài)補償基金  借鑒安徽省經(jīng)驗，建立生態(tài)補償基金。  基金初始規(guī)模 1 億元，每個縣市區(qū) 1000 萬  元，市級4000萬元?；鸸緬炜渴芯G色投  資公司，與金融機構(gòu)、知名基金公司合作融  資。  

3、完善生態(tài)補償?shù)墓芾眢w制  建議市政府設(shè)立生態(tài)補償領(lǐng)導(dǎo)小組，負  責(zé)生態(tài)補償?shù)膮f(xié)調(diào)管理。領(lǐng)導(dǎo)小組由發(fā)改  委、財政局、環(huán)保局、林業(yè)局、水利局、農(nóng)業(yè)局  等相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)組成，行使生態(tài)補償工作的  協(xié)調(diào)、監(jiān)督、仲裁、獎懲等相關(guān)職責(zé)。同時建  立一個由專家組成的技術(shù)咨詢委員會，負責(zé)  相關(guān)政策和技術(shù)咨詢。加強協(xié)作，形成上下  游聯(lián)合監(jiān)測、汛期聯(lián)合打撈、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急  聯(lián)動等橫向聯(lián)動工作機制。  

4、建立績效評估機制  各縣（市、區(qū)）每年第一季度要向上級財  政、環(huán)保部門上報上年工作進展情況，包括補  償機制運行情況、水質(zhì)改善情況、項目建設(shè)情  況、補償資金使用情況等。實施期結(jié)束后，委  托第三方開展生態(tài)補償政策的績效評估，并  報送上級財政、環(huán)保部門。  

5、加強生態(tài)補償宣傳教育  進一步加強生態(tài)補償?shù)目破战逃痛蟊? 宣傳，增強群眾的生態(tài)補償意識，明確生態(tài)補  償?shù)恼?，使公眾積極主動參與到生態(tài)補償  中去。在宣傳中要弱化“誰污染誰治理”提  法，代之以“誰污染誰付費”，這與十八屆三中  全會精神相一致。  （課題組組長：魯恩旺 課題組成員：陳  紹初、陳光美、張海宏、劉振、程潔、成濛）